建设工程竣工结算中审计报告的适用规则

实务问题

      在建设工程竣工结算过程中，当发包人与承包人就工程竣工结算产生分歧时，审计机关出具的审计报告能否直接作为确定工程价款的依据？特别是在政府投资项目中，发包人常以审计报告未出具为由拖延结算，而施工方则主张按合同约定或实际工程量结算，此类纠纷因缺乏明确的裁判规则，容易导致“以审代结”的权力滥用，严重损害施工企业的合法权益。现结合我所办案经验，就该问题作简要分析。

关键词

建设工程竣工结算 审计报告 

结算依据  合同约定  行政监督

常见观点

一、审计报告不宜直接作为结算依据

     审计报告是国家对建设单位实施行政监督的重要工具，其本质并非针对建设单位与施工单位之间的民事合同关系。建设工程竣工结算属于平等民事主体间的民事法律行为，应遵循契约自由原则，以双方合同约定及实际履行情况为基础，不能仅因项目涉及政府投资或财政资金，就当然认定审计报告具有替代双方结算约定的效力。在（2019）最高法民终1588号案中，最高法指出，以审计报告作为工程价款结算依据，必须以合同有明确约定为前提。太平洋建设集团有限公司与淮南市重点工程建设管理局的《建设工程施工合同》未明确约定以此为依据，且审计报告内容超出施工图纸范围、非最终稿，故太平洋公司主张以该报告确定工程造价，未获支持。

二、合同明确约定审计报告作为结算依据时应尊重约定

   若建设工程施工合同中明确约定工程价款结算以审计报告为准，那么在结算过程中应遵循该约定。双方当事人在订立合同时对此已有明确预期，应当受到契约约束。此时，审计报告在双方结算中的地位具有合法性和合理性，法院在司法裁判中也应充分尊重此类约定。在（2017）最高法民终912号案中，圣奇公司与黔西县政府签订的《框架协议》及后续《工程承包合同》、《工程承包补充协议》中均明确约定造价以审计为准。最高法认为，虽国家审计机关的审计结论并非确定当事人之间工程价款结算的当然依据，但该约定系双方平等协商的结果，双方应恪守，法院亦尊重此约定。

三、工程已实际使用或审计久拖时可突破审计依据

     当工程已实际投入使用，但发包人未按照合同约定启动审计程序，或审计程序长期拖延无法得出有效结论时，为了及时解决纠纷、保障施工方的合法权益，不应再僵化地坚持审计报告作为唯一结算依据。在此情形下，允许依据双方的结算协议、现场签证单、工程量清单等其他证据，或通过司法鉴定等方式确定工程造价，以实现公平合理的结算结果。在（2019）最高法民再56号案中，紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在道路工程已使用近两年情况下，紫都公司未向相关财政、审计部门提交工程建设资料启动审计，且无法提供审计结果。故一审法院根据业达公司申请，依法委托鉴定机构作出的《工程造价鉴定报告》，可作为认定涉案工程造价的依据。

二

律师观点

1.从合同约定出发，兼顾公平与效率

   

       在处理建设工程竣工结算中审计报告适用问题时，首先应审查合同双方是否对以审计报告作为结算依据有明确约定。若有明确约定，在无证据证明该约定存在违法、显失公平等无效情形时，应遵循意思自治原则，认定其效力。然而，若合同未明确约定，或存在工程已实际使用、审计久拖不决等特殊情况，则应突破审计报告的限制，综合考虑多种因素确定工程价款，以平衡双方利益，避免一方因僵化的审计程序而遭受不合理的损失。根据《民法典》第一百五十七条规定：“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。”在确定合同不成立、无效或者被撤销后财产返还或者折价补偿范围时，要根据诚实信用原则的要求，在当事人之间合理分配，不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。

2.固定价与审计报告约定并存时的结算规则

       建设工程合同中若出现固定总价或固定单价与“以审计报告为结算依据”并存的约定，此类条款因涉及结算标准的冲突，需结合合同解释原则及交易本质确定适用规则。

审计报告应为对固定价履行情况的审核（如核实实际完成工程量是否与约定一致、是否存在未约定的变更调整等），而非突破固定价重新确定价格。例如：固定单价合同中，审计可审核实际工程量的真实性，但不得单方调整合同约定的固定单价；固定总价合同中，审计可核查是否存在未包含在总价范围内的新增工程，但不得在无变更情形下直接调减总价。

当审计报告与固定价约定存在冲突（如审计在无设计变更时调整固定价），应依据《民法典》第四百六十六条“合同解释规则”，结合合同目的、交易习惯综合判断：固定价的约定是双方对工程成本、风险的预先分配，具有更强的意思自治属性，审计作为行政监督手段，不应否定民事主体对风险的自主约定。

3.强调审计与民事结算的法律性质差异

      审计报告体现的是国家行政监督意志，旨在规范财政资金使用、保障公共利益，与建设工程施工合同项下的民事结算关系在法律性质上存在本质差异。在司法实践中，不能直接将行政审计的结论套用为民事纠纷的解决方案，除非合同双方在缔约时有明确且一致的意思表示将二者关联。《审计法》第二十二条虽规定审计机关可对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，但并未赋予审计报告直接替代民事合同结算条款的效力。《保障中小企业款项支付条例（2025修订）第十二条也明确规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

4.重视司法鉴定的补充作用

      当审计报告无法有效出具，或不宜作为结算依据时，司法鉴定能够为工程价款的确定提供客观、专业的技术支持。与审计报告相比，司法鉴定更侧重于依据工程实际完成情况、行业标准规范等，通过科学的评估方法和流程，得出公正合理的工程造价结论。司法鉴定的启动和实施，有助于打破审计程序僵局，及时确定工程价款，维护施工方的合法权益，保障建设工程领域的正常交易秩序。

5.倡导平衡保护双方当事人合法权益

      在建设工程领域，既要防止发包人借助审计程序逃避合同义务、拖延支付工程款，损害施工方的合法权益；也要避免施工方忽视合同约定和财政资金管理要求，过度追求高额工程款，应综合考量合同约定、实际履行情况、双方当事人的过错程度等因素，按照公平原则合理确定工程价款结算方式，实现发包人与承包人之间的利益平衡。根据《民法典》第五百零九条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”在审计报告作为结算依据的适用问题上，也应秉持诚实信用、公平合理的原则，平衡双方当事人的利益诉求，确保建设工程竣工结算活动的公正性和合理性。

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