实务问题
建设工程施工合同内工程结算价款常有“以财政评审作为最终结算依据”等约定。若一方故意拖延送交政府财审部门不能及时完成财政评审工作，就会导致工程款无法按时结算，从而引发纠纷。本文将结合法律规定及司法裁判观点，对此类项目中“以财政评审作为最终结算依据”条款的适用及司法观点进行梳理和分析，以期为上述情形下的争议解决提供借鉴思路。
财政评审：2009年10月14日，财政部以财建〔2009〕648号印发《财政投资评审管理规定》第二条规定：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”
一、我国现行法律文件对财政评审为准的结算条款相关规定
1、2008年5月16日，最高人民法院发布的《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函》（〔2008〕民一他字第4号）中明确，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
2、2015年《全国民事审判工作会议纪要》第49条规定，依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上诉方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
3、2020年7月5日，国务院发布的《保障中小企业款项支付条例（2020）》第11条规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。
4、《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》（民商事审判实践疑难问题解答之建设工程纠纷部分）（2022.11第一版，人民出版社）问题9:建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据的，该如何理解和把握?答：建设工程合同约定以审计部门出具的审计报告或者结论作为工程价款结算依据，发包人未按约报请审计部门对工程价款进行审计的情况下，以未经审计部门审计为由拒付工程价款的，人民法院不予支持。如果审计部门未在合理期限内进行审计或者出具审计报告或结论，或者有证据证明审计结论明显不当的，承包人有权对未经审计以及缺少审计结论的工程价款或审计结论错误的工程价款申请司法鉴定。
二、司法实践对“以财政评审为准”的结算条款的裁判观点
1、对“以财政评审为准”的结算条款约定不明确的
合同未明确约定，则法院很可能不支持以审计机关的审计结论作为最终结算依据。（2019）最高法民终1588号案中，最高人民法院认为，太平洋公司主张本案应当以淮南市审计局于出具的《审计报告》审计的价款为依据确定案涉工程施工图纸范围内工程价款，但审计是国家对建设单位的一种行政监督，以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据，应当以双方合同有明确约定为前提。本案中，《建设工程施工合同》并未明确约定以审计报告作为工程价款结算依据，况且该《审计报告》并非最终稿，相应的造价数额不能作为确定案涉工程最终造价的依据。因此太平洋公司主张以《审计报告》审计的金额作为案涉工程施工图纸范围内的造价，依据不足，本院不予支持。
2、对“以财政评审为准”的结算条款约定明确且适用的
当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性——广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
【案例文号】：（2014）穗中法民五终字第235号
姚玉章、湖南湘达环保工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案
【裁判要旨】：合同明确约定以财政审计为计算依据的，财政部门正在审计的，一方请求工程款的，人民法院不予支持。
【案例文号】：（2021）豫03民终3231号
3、对“以财政评审为准”的结算条款约定明确但是不适用的
（1）发包人拖延提交财审或政府财政评审久拖不审、久审不结的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定的，人民法院一般予以支持。
2023年，河北省高级人民法院发布的《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南（2023）》第15条规定，在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
在最高院数起案件中，亦有对于“久拖不审、久审不结”问题的处理意见，比如（2020）最高法民终630号案中，最高人民法院关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题明确：一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。在（2020）最高法民终106号案中，最高人民法院认为，本案中当事人对于审计的结算约定，意义在于落实对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。一审法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与前述关于审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同，中建一局以未经审计主张未达到工程款支付条件，理由不能成立。
（2）当事人在诉讼前已对建设工程价款结算的，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定或要求以财审结果作为工程结算依据的，人民法院一般不予支持。
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“施工合同司法解释（一）”）第二十九条规定，当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。施工合同司法解释（一）第三十条规定，当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。
法院:广东省某市某区人民法院案号:(2**2)粤0**7民初4**7号原被告双方已经签订结算书。
原被告双方已经就涉案工程达成工程结算书，结算书中对于工程漏项及增加、变更工程均有明确结算依据和内容，对于增加、变更工程量均有双方盖章确认，足以证明双方对于工程量及工程造价没有异议。综上，虽然合同约定了“结算价最终以某市某区财政局审核确定为准”，但自原告提交结算报告后，被告始终未对结算报告提出任何异议，亦未提交证据证明原告提交的工程结算资料不能满足财政投资审核的正常进行，其行为属于不正当阻止工程款支付条件成就，根据《中华人民共和国合同法》第五条规定的公平原则以及第四十五条第二款关于“当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就”的规定，应当视为被告向原告支付至结算价款的95%的付款条件已经成就。
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